2019-11-29 訊報 | A02 | By 林宇滔
天眼擬後台加人臉識別欠法律依據個資辦應把關
就保安當局計劃明年首季選取部分「天眼」試行人臉辨識監控，社會有意見憂慮當局通過人工智能及人臉識別技術，過度收集市民行為習慣，甚至累積成龐大資料庫，令市民一舉一動都有可能被監控追蹤，廣大市民的私隱權難以保障。當局只強調「天眼」的任何建設工作都受個資辦監督和指引，使用天眼資料時亦需嚴格遵守法律，只會承諾「依法執法」，不會承諾不建立有關人臉識別的資料庫。如有人員出現違規情況，會被刑事起訴，但未有回應有何第三方獨立監督機制，避免「自己人查自己人」爭取公眾信任！
無技術詳情人臉識別難言合法更吊詭的是，保安當局一改之前在五十支天眼鏡頭加入人臉和車牌識別的說法，強調是以「後台模式」替代人手翻查已攝錄影像是符合現行法律規定，故不需要向個人資料保護辦公室進行申報程序。
正如筆者在九月中旬的專欄所言，保安當局及個資辦在天眼加裝人臉識別的解說混亂兼有明顯矛盾，但經過連日解話，兩部門的口供越趨一致。但筆者認為，兩部門至今仍未清晰介紹後台運作的人臉識別系統的運作詳情，不單未能釋除公眾疑慮，當局簡單指“「後台模式」替代人手翻查已攝錄影像是符合現行法律規定”的判斷，筆者也實難苟同！
根據當局介紹，“天眼”擬新增的「後台模式」人臉識別主要包括三大輔助功能：一、在已有嫌疑人資料的情況下，利用「後台」在已攝錄影像中尋找此人的位置；二、在已攝錄影像中，對嫌疑人之身份進行識別或認證；三、在已攝錄影像中，可通過分析某一犯罪行為或預備犯罪行為之特徵，尋找可能之嫌疑人。
人臉識別極致可變大數據監控表面上筆者同意保安當局所言，使用人臉識別技術只是提升效率、減省人力之舉，因為即使沒有人臉識別技術，上述情況也可通過警方以肉眼進行比對進行。但大家不能忽略，目前電腦計算能力強勁，用電腦代替人手的結果並非僅僅提升效率，而是性質上完全不同！因為最有效的人臉識別方式是通過超級電腦或雲計算即時將所有實時監控畫面內容分析和提取成大數據，供隨時調用，這與目前人手翻查系統根本是兩碼子的事情，若真的如此，不單明顯有違適度處理個人資料的原則，也大大降低濫用天眼侵犯個人私隱、甚至非法監控某人的犯罪成本（過去需要大量人手去找出個別人士的行跡，現在可能簡單輸入個人特?，其行蹤就一目了然）。
要釋除天眼系統加裝人臉識別的疑慮，保安當局和個資辦必須先清晰回應以下三個問題：天眼法無授權人臉識別應不可為第一：天眼可加入人臉識別欠法律理據：筆者翻查立法會有關《天眼法》的資料，當局在理由陳述時明確指出，“天眼”可能干預或限制市民的基本權利、自由及保障（特別是：肖像權、言論權、隱私權及私人生活隱私權、通行自由），這些權利屬《基本法》第三十條、《民法典》及《個資法》所保護的基本權利，為平衡公共利益和隱私權的平衡，當局認為要就《天眼法》專門立法。但《天眼法》當時並未有任何條文明確容許保安當局能夠在天眼系統加裝人臉識別技術，《天眼法》第六條第三款及第十條，僅容許刑事或輕微違反案使用車牌識別技術。
就算翻查細則性審議的意見書，也未見任何字眼提及人臉識別問題，可以看出《天眼法》立法當時根本未有考慮人臉識別的發展及其在“天眼”應用的影響。個資辦必須在相關意見書中清晰向公眾交待基於甚麼法律條文及見解，容許保安當局在天眼系統加裝人臉識別技術。但從筆者角度，按照行政當局無授權不可為的行政法原則判斷，即使當局在天眼系統使用“後台模式”的人臉識別，似乎也難完全符合法律要求！
識別技術決定有否過度收集第二：明確解釋擬引入天眼系統的技術原理：無論是《公共地方錄像監視法律制度》（下簡稱《天眼法》）、還是“個人資料保護法”（下簡稱《個資法》），均強調收集和處理個人資料的“適度原則”，而人工智能人臉識別的技術多樣，當局在未交待採用技術詳情的前提下，個資辦如何排除“後台模式”人臉識別必會符合法律處理個人資料的適度性原則？尤其當局未排除會建立人臉識別相關資料庫的可能性，個資辦必須嚴格按照法律作出調查。
第三、天眼見效再提升清晰非必要：當局指「後台模式」對鏡頭的安裝地點、高度、角度、像素、性能及照明條件均有嚴格的要求及限制，警方計劃於2020年第一季，在首三階段「天眼」鏡頭當中，選取50支符合要求的鏡頭，以及於2020年下半年，在第四階段中選取50支符合相關要求的鏡頭，進行人臉識別應用測試，以評估相關的使用成效。
天眼已有效提清晰度非必要正如保安當局所言，現時的天眼系統已協助當局偵破多宗刑事案件，反映目前“天眼”已發揮打擊和預防犯罪的作用，過去社會主要關注鏡頭位置及角度會否拍攝到敏感地點及私人居所，但今次保安當局僅以加入後台人臉識別系統為由，將原有的天眼鏡頭升級成更高像素的高清鏡頭，明顯屬非必要、且有違法律的適度收集資料原則。
筆者必須提醒，在歐洲不少地區，為保障私隱，當局甚至會要求公共地方錄像鏡頭人為降低解像度或將人臉即時作模糊才儲存以保障個人私隱。而《天眼法》立法會意見書第十三頁亦明確提到：“??委員會建議隨著新的資訊科技的發展、除了對系統本身的攝錄範圍及能力加以限制??”對是否批准提升天眼鏡頭的清晰度，個資辦必須嚴格按照法律要求及必要性把關，並向公眾交待審批理據。
要求公開意見書個資辦未依時回覆按照慣例，個資辦應就天眼系統加入人臉識別發出公開的意見書，並應清晰回應包括上述三個問題在內的相關疑問，為此，筆者九月上旬已發函個資辦要求公開相關意見書，但至今仍未獲回覆，已超過第五/九八/M號法令第二十一條第三款規定的四十五日內回覆期限。
客觀而言，人臉識別技術無疑能夠提升警方偵查和預防罪案的系統，筆者並非絕對反對！但當局必須承認，目前極高效的人臉識別系統可以從質上改變目前天眼系統的性質，若沒有明確的法律規範，根本難以確保公眾私人權得到合理保障，故當局應該通過修訂《天眼法》，對人臉識別在天眼的應用制訂明確的規範限制，提升當局打擊犯罪的能力之餘，更好地平衡個人私隱保障。
修法規範人臉識別第三方監督保平衡此外，筆者一直倡議，本澳應考慮設立類似香港“截取通訊及監察事務專員”的第三方專員（由法官或退休法官擔任）機制，監督確保包括本澳在截取通訊、監察事務及天眼資料的使用，均受到獨立第三方的恆常有效監督，並持續對其指引和規範守則作持續完善，並每年通過年報公佈有關統計數字、違規情況之處理，並就相關守則的持續完善公開提出建議等，通過透明機制贏得公眾對有關制度的信心，以便在維持公共安全和個人私隱保護之間取得最佳的平衡。
傳新澳門協會理事長 林宇滔
