新舊土地法皆有大限 裁量權公開透明無鎖死
近日地產界及法律界再度借中級法院法官馮文莊對一宗行政司法上訴卷宗發表的「落敗票聲明」，大力「發功」要求修改《土地法》，並盛傳行政長官會在昨日的行政長官列席立法會會議上宣佈修改《土地法》！
九票僅一票反對卻被大造文章
執筆為此文時會議尚未召開，但按筆者判斷，特首宣佈修改《土地法》機會不大，相信業界近期頻密造勢，更可能是一廂情願！因現屆政府餘下不足一年半的任期內，若要修法放生「閒置地」時間所剩無幾，現時差不多是最後一擊，否則待個案上訴至終審作最後宣判，「閒置地」勢必放生無望。
必須強調，馮官的「落敗票聲明」僅是中院七月中旬宣判三宗收回土地案上訴案、三個合議庭九票中，唯一認同應撤銷土地批給失效批示的一票，聲明亦僅認為行政當局違反《行政程序法典》第十一條的決定原則及第八條之善意原則，但並無可指明有何法律可處理若撤銷失效的後續跟進。
筆者多次公開及在本專欄強調，不論新舊《土地法》，均有廿五年臨時批給不可續期的規定，絕非二零一四年三月生效的新《土地法》新增條文。早在零六及零七年濠庭都會及金峰南岸兩地段，就因廿五年未完成發展，政府宣告土地批給失效並沒收溢價金，只是當時再次以免公開競投方式重新批給，承批人須重新支付溢價金才可繼續發展，發展商和法律界絕對清楚舊《土地法》也有這個遊戲規則。只是舊《土地法》對免公開競投可任意演繹，加上溢價金低，也沒有公示程序讓公眾監督，故政府「慣常」以豁免公開競投重新批給了事。
批地僅批廿五年發展權非私產
有業界形容，政府廿五年強行收地，變相是「強搶私產」。但筆者必須強調，澳門私人地發展與不發展，政府確實無從干預，但批租地從來是公產，政府批出的是土地發展權，發展商需按合同在二至六年的「利用期」完成發展，若有合理原因，利用期可以適當延長，但《土地法》明確規定，不論任何原因，倘廿五年內仍未完成發展，合同自動失效不得續期，政府收回土地天經地義。從公眾角度去看，一塊地在承批人手上廿五年未完成發展，承批人真的還有面子繼續拖下去？
目前最強烈要求修法的土地承批人，主要包括南灣湖及石排灣工業區。南灣土地承批人一直批評政府行政審批出問題。但筆者必須指出，南灣湖地段早在一九九一年已在政府公報刊登詳細規劃——核准南灣海灣重整計劃之細則章程（詳見第六九╱九一╱M號訓令），詳細規範每個地段的建築物高度、設計等，Ｃ區除兩幅土地分別高七十及九十米外，其餘僅二、三十米，承批人是完全接受這個規劃並和政府簽署合同後，才取得填海造地及獲得部分土地發展權。
然而，到二零零五年，時任運輸工務司司長歐文龍批出違反原規劃的街道準線圖，將部分地段建築物大幅放高，最高更達一百五十四米，法院在歐案中已判定有關街線圖違法。
南灣湖錯在放高 蝴蝶谷屬免公開
直至二零零六年，行政長官才以不符合澳門社會及經濟發展為由，無先兆下批示廢止南灣海灣的詳細城市規劃。必須承認，在歐案後，對於南灣湖Ｃ區大幅放高的發展，政府確實採取拖延不作為的策略，但當中牽涉的大幅放高，根本不可能獲社會接受，但因有人以放高的街道準線圖購入地段，令事件更複雜，亦導致今日的結果。更重要是，廉署曾作調查、被特區政府認為「十六幅不被宣告批給失效土地」無一幅屬南灣湖填海地。
石排灣工業區方面，因應修改《土地法》的爭議，有發展商拿出一九九三年政府曾發函「石排灣工業區（俗稱‘蝴蝶谷’）」承批人，政府擬將該區改為發展商住地，承批人廿年來多次發信詢問，仍未獲發街線圖，直至廿五 年大限到期前數月才獲發規劃條件圖。
筆者理解發展商認為此個案政府確有失職及責無旁貸，但必須強調，「石排灣工業區」土地都是在八九年前後免公開競投批出作工業用途，若政府九三年聲稱想改規劃為商住用途且遲遲未行動，承批人確可選擇放棄。根據第一三/，二零零一號運輸工務司司長批示，政府亦同意石排灣工業區「SB」地段承批人放棄該土地，並豁免承批人支付合同訂定的溢價金和租金。即使承批人不放棄土地，承批人仍有足夠時間通過司法途徑要求政府落實更改商住的規劃發展。若選擇既不放棄，也不追究政府的「佛系」應對期望奇蹟，土地超過廿五年大限被收回，確實是可預期的唯一結果，但只要有足夠證據，收回土地也不會阻礙承批人通過民事訴訟向政府索償其損失。
工務局土地管理失職責任難逃
筆者必須承認，政府在目前很多閒置個案當中確實存在失職，尤其是工務局的土地管理廳，從來無按《土地法》嚴格執行承批人有否按合同遵守利用期和土地契約，否則根本不會出現廿五年仍未完成發展的情況，也不會出現近日擬作安置格力犬的北安電子廠，在長期未有從事電子業務下其使用准照仍然生效，並在二零一五年獲續期十年的事情出現。
就業界指新《土地法》完全剝奪行政長官就豁免公開競投批給的裁量權。筆者也不能苟同，但同意政府在運用裁量權十分消極。必須承認，由於回歸後，特區政府濫用免公開競投方式批地，至今僅有三幅住宅用地是通過公開競投批出，明顯違反《土地法》應優先以公開競投批地的立法原則，社會有強烈意見收緊政府可免公開競投批出土地的裁量權。但筆者想強調，新《土地法》並非如業界所言，只是新法明確規範豁免公開競投的條件，且必須事先公示，接受社會監督。
處理路環住民批地區分霸地
例如就路環舊區、黑沙及九澳村原住民的居住權問題，政府在零九年十月曾推出先導計劃「路環舊市區土地批給申請計劃」在符合城規下，透過免公開競投批給土地，讓路環原住民依法取得土地使用權。筆者對此亦贊同，並認為計劃應盡快推廣至黑沙及九澳村（兩村所有地均屬政府土地，法律上均屬霸地），先易後難逐步解決歷史遺留下來的路環土地問題，亦避免問題因繼承、買賣等變得更複雜。筆者亦相信，先將合情合理原住問題合法規範，並與非法霸地的分途處理，九澳黑沙村才能得到合理的維護和發展，政府才能集中精力處理杜絕「真霸地」行為。
新法剛見效修法想重回亂象？
然而，根據政府資料，截止二零一四年三月底，政府共收到二十四宗關於路環舊市區土地批給之申請，但至今僅五個申請已獲批。去年四月，運輸工務司司長羅立文對此回應：「政府過去確實批出過申請計劃，允許持‘紗紙契’土地的路環舊城區居民維修樓宇，但新《土地法》好似不容許繼續執行，因此該申請計劃已停止。」新《土地法》第五十五條規定，若行政長官在施政報告中公佈解決路環紗紙契問題的政策及規劃，便可以豁免公開競投將土地使用權批租給原住民逐步理順路環巿區、黑沙及九澳村的土地問題，也為遏止非法霸地問題打好基礎。
最後，新《土地法》對延誤利用期已訂出每日千分之一的罰金，較舊法已大幅增加，加上過「廿五年大限」必收回的態度已十分清晰。近年見到多個近大限的地盤也不惜工本趕工，確實看到新《土地法》對土地按期利用的正面作用。除非我們想要回去任由批給土地閒置的亂象繼續，否則，我看不到要修法鬆綁放生土地的理由。
□ 傳新澳門協會理事長 林宇滔
