土地利用期和廿五年大限不應混淆
南灣湖十六幅土地超過廿五年未發展，政府上周宣告批給失效，發展商或承批人促請政府釐清「過期不能完成利用的土地」的責任誰屬，重提修改《土地法》，冀「放生」不可歸責的土地。
南灣湖先後詳規再批地填海
南灣湖土地「閒置」至今，土地承批人矛頭直指政府行政程序出問題，但筆者必須指出，南灣湖地段早在一九九一年已在政府公報刊登詳細規劃—核准南灣海灣重整計劃之細則章程（詳見第六九∕九一∕M號訓令），詳細規範每個地段的建築物高度、設計等，南灣Ｃ區地段的高度除Ｃ十二為九十點九米及Ｃ十七為五十到七十一米外，其餘均二、三十米，承批人是接受這個規劃並和政府簽署合同後，由承批人負責填海造地及獲得土地發展權，過去曾被批評建築風格幢幢一樣的皇朝區，就是同期公佈的另一規劃—核准外港新填海區都巿規劃章程（詳見第六八∕九一∕M號訓令）。然而，到二００五年，時任運輸工務司司長歐文龍批出違反原規劃的街道準線圖，將部分地段建築物大幅放高，最高更達一百五十四米，法院在歐案中已判定有關街線圖違法。
直至二００六年，行政長官才以不符合澳門社會及經濟發展為由，批示廢止南灣海灣及外港新填海區兩個詳細城市規劃。必須承認，在歐案後，對於南灣湖Ｃ區大幅放高的發展，政府確實採取拖延不作為的策略，但當中亦牽涉違法放高，根本不可能合法化，地段本應要按原則興建，但因有承批人是以放高的街道準線圖則購入地段，令事件更複雜，亦導致今日的結果。
舊法已有廿五年收回案例
因應修改《土地法》的爭議，筆者理解發展商尤其對於個別不可歸責承批人的土地個案或有不滿，包括如石排灣蝴蝶谷地段因政府遲遲不公佈新規劃，令承批人未能發展等，但必須強調，臨時批給「廿五年大限」內，承批人有足夠時間為保護自己權益採取法律行動。
作為修改《土地法》的辯論，筆者有責任向公眾澄清，不論新舊《土地法》，均有廿五年臨時批給不可續期的規定，絕非新《土地法》才加入臨時批給「廿五年大限」。
新《土地法》二０一三年三月才生效，早在二００六及二００七年濠庭都會及金峰南岸地段（詳見第八九╱二００七號及第二０╱二００六號運輸工務司司長批示），就因土地逾期未完成發展，政府在宣告土地批給失效後，以免公開競投方式重新批給，且承批人須重新支付溢價金才可繼續發展，這兩個案例實證舊《土地法》同樣有臨時批給「廿五年大限」的規定，只是舊《土地法》對免公開競投的裁量權沒有太多規限，政府慣常以免公開競投重新批給了事。
廉署倡修法明確利用期非大限
支持修改《土地法》的意見有提出，廉署在《十六幅不被宣告批給失效土地的調查報告》中指出：「應考慮在具備條件時對現行法例作出修訂，對新《土地法》中可歸責於承批人的延誤利用的情況，以及採取宣告批給失效的措施作出更明確的界定或更清晰的指引，以便行政當局在處理逾期未完成利用的個案時能更充分做到有理有據、有法可依。」報告確有以上總結，但廉署所指的法例修訂是臨時批給的「利用期」，即批出土地後，土地合同一般規定承批人要在兩至六年的「利用期」完成土地合同要求的所有發展，臨時批給才可轉為確定批給。
廉署報告批評當局對「利用期」管理混亂，且新舊《土地法》未就「可歸責」釐定準則，報告甚至明確指出，可歸責於承批人未在「利用期」發展的土地，就可以啟動收回程序，不需等待「廿五年大限」。廉署只是認為當局在批準臨時土地「利用期」延長裁量權過大，建議應明確標準、並增加批准延長「利用期」的透明度及加重延誤利用土地的罰則。報告亦有專門章節強調，已過廿五年土地批給必須依法宣告失效。
廉署指承批人應清楚大限
廉署在報告第十三頁確認：「無論是按照舊《土地法》還是按照新《土地法》的規定，以租賃方式批出的土地，如臨時批給期間屆滿尚未完成利用，則有關批給將會失效，行政當局須根據《土地法》的規定宣告批給失效」。第十四頁亦提到：「作為承批人，亦應清楚了解因土地的臨時批給期間屆滿而被宣告失效的法律後果。」廉署更批評，「行政當局未能及時宣告臨時批給屆滿的土地批給失效屬行政上的不作為，這不僅會造成特區土地資源管理上的漏洞，損害特區的公共及財產利益，延誤土地的有效利用，而且會因土地法律狀況不明確，對善意第三者的權益造成潛在風險。」在多次的司法判決，司法機關亦一再明確臨時批給不得續期這個觀點。而立法會就上屆議員唐曉晴釋法提案的分析報告可見，政府在討論《土地法》時，就臨時批給不可續期的態度非常清晰和堅定。
筆者認同廉署報告，對於《土地法》「利用期」可否歸責的準則應有更明確的標準，亦要有更高透明度和加重罰則，但相對舊法而言，新《土地法》對延誤利用期已訂出每日千分之一的罰金，較舊法已大幅增加，加上過「廿五年大限」必收回的態度已十分清晰，近年見到多個近大限的地盤也不惜工本趕工，確實看到新《土地法》對土地按期利用的正面作用。
十六幅不可歸責地無南灣湖
可以預見，若按廉署報告的方向，加強「利用期」的管理，未來不會、也不可能再出現過「廿五年大限」的情況。更重要是，廉署曾作調查、被特區政府認為「十六幅不被宣告批給失效土地」無一幅屬南灣湖填海地。然而，現時支持《土地法》修訂的焦點均集中在臨時批給的「廿五年大限」能否延期或被中止 。先不討論筆者前述的理據，但若按此方向，結果顯而易見只得兩個，修法對不可歸責承批人的要求定得太緊，看不到可解多少個案；若規定太鬆，就變相「放生」所有閒置土地！
儘管有意見將「海一居」及路環原居民問題與修改《土地法》綑綁，但筆者必須強調，「海一居」牽涉承建商更改圖則且已有終審判決，修改《土地法》也解決不了「海一居」的問題；且按新《土地法》，若行政長官在施政報告中公佈解決路環紗紙契問題的政策及規劃，便可以豁免公開競投將土地使用權批租給原住民逐步理順路環巿區、黑沙及九澳村的土地問題，也為遏止非法霸地問題打好基礎。
□ 傳新澳門協會理事長 林宇滔
